GÝRÝÞ

Günümüzde, dünya genelinde Türkiye’de dâhil olmak üzere birçok ülke vergi kolaylýklarý ve gizlilik saðlayan açýk deniz (offshore) finansal sistemi tarafýndan kolaylaþtýrýlan vergiden kaçýnma ve vergi kaçakçýlýðý fiilleri nedeniyle her yýl milyarlarca dolarlýk vergi geliri kaybetmektedir. Büyük Finansal Kriz öncesinde, 2008 yýlý itibariyle, dünya çaðýndaki hane halký finansal servetinin[1] yaklaþýk % 8’inin (5,9 trilyon ABD dolarý)[2] vergi cennetlerinde olduðu tahmin edilmekteydi.[3] Vergi Adalet Aðý (Tax Justice Network) tarafýndan gerçekleþtirilmiþ olan bir baþka çalýþmaya göre ise, 2010 yýlý sonu itibariyle süper zenginlerin açýk deniz finansal sisteminde saklanan finansal varlýklarýnýn deðeri temkinli bir tahminle 21 ila 32 trilyon dolarý bulabilmekteydi[4]. Zengin bireyler ve iþletmeler tarafýndan vergi cennetleri kullanýlarak yapýlan büyük vergi hileleri sadece sýradan vergi mükelleflerini, kamu maliyesini ve sosyal harcamalarý olumsuz etkilemekle kalmamakta, ayný zamanda ülkelerin iyi yönetiþimini, makroekonomik istikrarýný ve sosyal uyumunu da tehdit etmektedir.[5]

Özellikle son otuz yýlda, küresel finans sisteminin çalýþma biçiminin ve hýzlý geliþiminin vergi cennetlerinin büyümesine ve geliþmesine neden olduðu görülmektedir. Ortaya çýkan teknolojik geliþmeler, finansal fonlarýn yerinin çok hýzlý bir þekilde deðiþtirilmesini mümkün kýlmýþtýr. Bu baðlamda, küresel finansal sistem, sermayenin hýzla yer deðiþtirmesinin ve çokuluslu iþletmelerin uluslararasý yatýrým ve ticaretteki rollerini artýrmalarýnýn zeminini hazýrlamýþtýr. Diðer taraftan açýk deniz finansal hizmetlerinin hýzlý ve kapsamlý geliþimi beraberinde bir dizi problem yaratmýþtýr. Bu yapýlar vergi kaçakçýlýðýný ve vergiden kaçýnmayý kolaylaþtýrmasýnýn yaný sýra, uyuþturucu ve insan ticareti, yolsuzluk ve ekonomik suçlar ile terörizmin finansmaný kaynaklý gelirlerin aklanmasýna yardýmcý olmaktadýr. Ayrýca, ülkelerin gözetimi veya kontrolünden kaçan ve riskleri gizleyerek finansal sistemi dengesizleþtiren büyük fonlar ortaya çýkmýþtýr. Bu yüksek tutarlý fonlar, vergi cenneti olarak faaliyet gösteren açýk deniz finans merkezlerindeki finans kuruluþlarýnda iþlem görmektedir. Bu büyük fonlarýn ülkeler ve yatýrým araçlarý arasýnda serbest dolaþýmý, küresel finansal sistem için sorun yaratabilecek bir potansiyele ulaþmýþtýr.

Bu baðlamda, OECD gibi bazý uluslararasý kuruluþlarýn vergi cennetlerini üye ülkeler için bir tehdit olarak algýlamaya ve 1990'larýn sonunda da onlara karþý mücadeleye baþladýðýný görmekteyiz. Ancak, ilk giriþimin baþlamasýndan 20 yýlý aþkýn bir süre geçmesine raðmen, bu mücadelenin þimdiye kadar etkili sonuçlar verdiðini söylemek mümkün deðildir. 2008-2009 Büyük Finansal Krizinden bu yana banka gizliliðinin azaltýlmasýnda kayda deðer ilerleme kaydedilmiþ olsa da[6], bugün çok uluslu þirketler ve varlýklý kiþiler vergi matrahlarýný azaltmak için vergi cennetleri halen aktif olarak kullanmaktadýr. Araþtýrmacý gazeteciler tarafýndan son zamanlarda ortaya konan "Lüksemburg Leaks" ve "Panama Papers" gibi olaylar, kamuoyunun gözlerini tekrar vergi cennetlerine çevirmesine neden olmuþtur.

Bu çalýþmada, ilk olarak vergi cennetlerini belirlemek için kullanýlan kýstaslar ile vergi cennetlerinin toplumlar üzerindeki etkileri özetlenmeye çalýþýlacaktýr. Sonrasýnda, OECD ve Avrupa Birliði gibi bazý uluslararasý kuruluþ ve birliklerin vergi cennetleriyle ilgili günümüze kadar olan çabalarýndan bahsedilecek ve son olarak da uluslararasý kuruluþlar tarafýndan Türkiye'ye son yýllarda yapýlmakta olan eleþtiriler deðerlendirilecektir.

1- VERGÝ CENNETÝ NEDÝR?

Vergi cennetleri, kurumlar ve bireyler tarafýndan dünya çapýnda gelir vergilerini en aza indirmek için kullanýlan, anormal derecede düþük gelir vergisi oranlarýna sahip veya gelir vergisi olmayan yetki alanlarý olarak tanýmlanmaktadýr[7]. Bunlar, genellikle içinden büyük miktarlarda sermayenin aktýðý ancak coðrafi ve nüfus olarak küçük alanlardýr. Sermaye ve gelirin vergilendirilmemesi nedeniyle düzenlemeler yapmak, kayýt tutmak ve denetim yapmak vb. bu yetki alanlarý için kârlý olmadýðý için, bu bölgeler gelirlerini yabancý yatýrýmcýlardan kayýt ve yönetim ücretlerinden gelir elde etmeye dayandýrmaktadýr[8]. Normal devletler genellikle vergilendirmede eþitlik ilkesini uygulamaya çalýþýrken, vergi cennetleri yabancýlar için imtiyazlý vergi uygulamalarýna sahiptir. Bu yetki alanlarýndaki mevzuatta, yalnýzca yabancý yatýrýmcýlara hitap eden istisnalar ve kolaylýklara sýklýkla rastlanýlmaktadýr.[9]

Konuyla ilgili 1998 yýlýndaki ilk kapsamlý OECD (Zararlý Vergi Uygulamalarý) raporuna göre, bir yetki alanýnýn vergi cenneti olup olmadýðýný belirlemek için kullanýlan dört temel faktör bulunmaktaydý. Bunlardan birincisi ve en önemlisi yetki alanýnýn düþük veya sýfýr nominal vergi oraný uygulamasýydý[10]. Ancak sýfýr veya düþük nominal vergi oraný kriteri, bir yetki alanýný vergi cenneti olarak nitelendirebilmek için tek baþýna yeterli kabul edilmemiþtir. Bir ülkenin vergi cenneti sayýlmasý için diðer kilit faktörlerin de analiz edilmesine ihtiyaç vardýr. Dikkate alýnmasý gereken diðer üç faktör þunlardýr:

• Finansal iþlemleri yöneten mali ve diðer yasalarýn þeffaflýðýnýn bulunup bulunmadýðý[11]: Vergi cennetlerinde kamu kayýtlarýnýn veya herhangi bir bilginin bulunmamasý yaygýn karþýlaþýlan bir durumdur.[12]
• Vergisel bilgilerin diðer yetki alanlarýyla etkili bir þekilde paylaþýlmasýný önleyen yasalar veya idari uygulamalar olup olmadýðý[13]: Vergi cennetleri hesap verme (denetleme ve kontrol) ve kayýtlarýn korunmasý konularýnda mükelleflere yükümlülükler getirmezler.[14]
• Önemli derecede faaliyette bulunma zorunluluðunun bulunup bulunmadýðý[15]: Vergi cennetlerinde yapay oluþumlarýn varlýðý yaygýndýr. Örneðin, Ýngiliz Virgin Adalarý'nýn nüfusu 19.000 kiþi olmasýna raðmen, bu adada 830.000 kayýtlý þirketi vardýr, bu da kiþi baþýna 43 þirket anlamýna gelmektedir. Bazý ada sakinleri yüzlerce (ve hatta bazý durumlarda binlerce) þirketin yönetim kurulu üyeliðine ve yöneticiliðine aday gösterilmektedir. Bu yönetim kurulu üyeleri ve yöneticileri gerçekte bu þirketlerin yönteminde söz sahibi deðildir, sadece yabancý sermayeli þirketlerin vergi cennetlerinde ikamet için hak kazanmalarýný saðlamaktadýrlar. Þirketlerin gerçek sahip ve yöneticileri baþka bir yerde yaþamaktadýr.[16]

Ancak, üye ülkelerin birbiriyle çeliþen çýkarlarý dolayýsýyla OECD’nin vergi cennetlerinin tespitiyle ilgili kýstaslarla ilgili görüþünü devam ettiremediði, sonunda Proje’nin kapsamýnýn 2001 yýlýnda dönemin ABD yönetiminin vergi karþýtý ideolojik duruþu nedeniyle daraltýlarak sadece vergi makamlarý arasýnda bilgi alýþveriþinin geliþtirilmesine odaklanýldýðý görülmektedir.[17]

Vergi cennetleri yasal ve yasa dýþý amaçlarla çok çeþitli kiþi ve kuruluþlar tarafýndan kullanýlabilmektedir[18]. Bunlar arasýnda finansal kurumlar, çokuluslu þirketler ve uluslararasý suç örgütleri ve zengin bireyler öne çýkmaktadýr. Bunlar vergi cennetlerini çeþitli yasal ve idari düzenlemelerden kaçýnmak, transfer fiyatlandýrmasý yoluyla vergi yükümlülüklerini azaltmak, vergiden kaçýnmak / vergi kaçýrmak, para aklamak ve diðer suç faaliyetlerine katýlmak gibi çeþitli amaçlarla kullanmaktadýrlar.

Vergi cennetleri vergiden kaçýnma açýsýndan birden fazla yol sunabilmektedir. Bunlardan en bilineni ve öne çýkaný kâr aktarýmýdýr (profit-shifting). Örneðin çok uluslu bir þirket merkezini düþük kurumlar vergisi oranýna sahip bir yetki alanýna kaydettirmekte ve kârýnýn çoðunluðunu, satýþlarýný fiilen gerçekleþtirerek gelir elde ettiði ülkelerden ziyade bu yetki alanlarýnda oluþturabilmektedir. Google ve Facebook gibi küresel devlerin toplam kurumlar vergisi faturalarýný düþürmek için yaptýklarý budur.

Diðer taraftan bir kiþi, gelirleri üzerinden daha düþük bir vergi ödemek için düþük vergili bir ülkenin mukimi olabilir. Uluslararasý müsabakalara sýklýkla katýlarak yüksek gelirler elde eden yarýþ pilotlarý genellikle bunu yapmaktadýrlar. Bununla birlikte, bireylerin vergi cenneti olmayan ülkelerde yaþamaya devam ederken hala vergi cennetlerinden yararlanma yollarý olabilmektedir. Örneðin bir kiþi varlýklarýný bir açýk deniz yetki alanýnda tutarak (saklayarak), yasal olarak ikamet ettiði ülkede sermaye kazancý üzerinden vergi ödemekten kaçýnabilir.

Bununla birlikte, vergi cennetlerinin zararlý etkileri sadece vergi gelirlerindeki kayýplardan oluþmamaktadýr. Vergi cennetlerinin, baþka ülkelerin vatandaþlarýna bunlarýn yasal ve yasal olmayan servet ve gelirlerine yönelik saðladýklarý gizlilik nedeniyle, bu ülkelerin yönetiþimi, makroekonomik istikrarý, sosyal uyumu ve kurumsal kalitesi üzerinde de olumsuz etkileri vardýr.

2- VERGÝ CENNETLERÝNÝN YEDÝ GÜNAHI

Vergi cennetleri ülkelerin ekonomik kalkýnmasý üzerinde olumsuz etkilere sahiptir. Bu olumsuz etkiler geliþmekte olan ülkelerde aþýlmaz bir engele dönüþebilirler. Bunlar literatürde vergi cennetlerinin yedi günahý olarak adlandýrýlmaktadýr.[19]

(1) Vergi cennetleri diðer ülkelerin egemenliðini büyük ölçüde zedelemektedir.

Ülkeler, deniz aþýrý finansal sistem tarafýndan saðlanan ve kolaylaþtýrýlan gizlilik, vergiden kaçýnma, vergi kaçakçýlýðý vb. nedeniyle her yýl milyarlarca dolar kaybetmektedirler.[20] Vergi cennetleri, çekmiþ olduklarý yabancý yatýrýmlarý sadece bu ülkelerde kazanýlan yerel gelir için sunduklarý uygun vergi oranlarýna deðil ayný zamanda baþka ülkelere ödenmesi gerekebilecek vergilerden kaçýnmayý kolaylaþtýrýyor olmalarýna da borçludurlar.[21]

(2) Vergi cennetleri finansal piyasalarýn etkinliðine zarar vermektedir.

Açýk deniz finans merkezlerinin 2008 Finansal Krizi’ne katkýda bulunduðu konusunda genel bir mutabakat bulunmaktadýr. Bu bölgeler, finansal kurumlarýn hükümetlerden, düzenleyicilerden, derecelendirme kuruluþlarýndan ve kamudan hayati bilgilerin gizlenmesine olanak saðlamaktadýrlar. Bu durum bir yandan finansal kurumlarýn daha fazla risk almalarýna olanak saðlar iken diðer yandan da piyasa düzenleyicilerinin, derecelendirme kuruluþlarýnýn ve yatýrýmcýlarýn bilinçli kararlar vermek için gerekli bilgi düzeyinden yoksun kalmasýna neden olmaktadýr. Bu ise nihayetinde maliyetini vergi mükelleflerinin karþýladýklarý finansal istikrarsýzlýklarla sonuçlanmaktadýr.[22]

(3) Vergi cennetleri, ulusal vergi sistemlerini zayýflatarak vergilendirme maliyetlerini artýrmaktadýr.

Vergi cennetleri ve açýk deniz finans merkezleri, çok uluslu iþletmelerin transfer fiyatlandýrmasý yoluyla kârlarýný düþük veya sýfýr vergi oranýna sahip bölgelere aktararak diðer ülkelerdeki vergi yükümlülüklerinin yapay olarak azaltýlmasýna olanak saðlamaktadýr. Bu durum özellikle geliþmekte olan ülkelerin sistemlerine zarar vermektedir.[23]

(4) Vergi cennetleri kaynaklarýn tahsis etkinliðini azaltmaktadýr.

Vergi cennetleri, sermaye piyasalarýný çarpýtarak ve yatýrýmý “gerçek” üretken faaliyetler ve projelerden üretken olmayan açýk deniz finansal araçlarýna yönlendirerek ekonomik büyümeye zarar vermektedirler. Ayrýca, faaliyette bulunduklarý ülkelerin kurallarýna tam uyum gösteren iþletmeler dezavantajlý duruma düþtükleri için vergi cennetlerinin rekabet üzerinde de bozucu etkisi bulunmaktadýr. Bu nedenle ülkeler, sermaye kaçýþýný önlemek için açýk deniz yetki alanlarýyla rekabet etmek zorunda kalmaktadýr. Bu da nihayetinde bu ülkelerin vergi gelirlerine dayanarak tasarlayýp uyguladýklarý diðer iç politika alanlarý üzerinde olumsuz etkilere yol açmaktadýr.[24]

(5) Vergi cennetleri, ekonomik ve bazý diðer suçlara karýþmayý daha kârlý ve daha az riskli hale getirmektedir.

Vergi cennetleri ve açýk deniz finans merkezlerinin saðladýðý gizlilik sadece çokuluslu þirketler ve varlýklý kiþiler için deðil, ayný zamanda uluslararasý suç örgütleri ve teröristler için de caziptir. Bu durum ülkelerin güvenlikleri ve hukukun üstünlüðü için bir tehdit oluþturmaktadýr.[25]

(6) Vergi cennetleri dürüst vatandaþlarýn kiþisel gelirlerine de zarar vermektedir.

Vergi cennetleri ve açýk deniz finans merkezlerini kullanarak yasal veya yasadýþý olarak vergi yükünü azaltan kiþiler kendi ülkelerindeki kamu hizmetlerinden, tesislerden ve altyapýdan yararlanmaya devam etmekte, ancak bunlardan faydalanmalarýna kýyasla orantýsýz olarak küçük bir katký yapmaktadýrlar. Bu nedenle, bu hizmet, tesis ve altyapýnýn finansmaný aðýrlýklý olarak diðer dürüst vergi mükelleflerinin vergileriyle saðlanmaktadýr.[26]

(7) Vergi cennetleri, geliþmekte olan ülkelerin kurumsal kalitelerine dolayýsýyla ekonomik büyümelerine ve uzun vadede demokratik geliþimlerine zarar vermektedir.

Vergi cennetleri ve açýk deniz finansal merkezler ancak toplumun küçük bir kýsmý tarafýndan kullanýlabilmektedir. Bunlar, ülke dýþýnda tutmuþ olduklarý büyük tutarlarý toplumun büyük kýsmýnýn menfaatine olmayan (hatta aleyhine olan) ancak kendi dar grup çýkarlarýna uygun olan politikalarýn oluþturulmasý veya sürdürülmeye devam etmesi için lobicilik faaliyetlerinde kullanmaktadýrlar. Bu durum nihayetinde bu ülkelerdeki demokratik kurumlarýn ve demokrasinin geliþimini zayýflatmaktadýr.[27]

Vergi cennetleri ve açýk deniz finansal merkezlerin olasý etkileri konusunda duyulan endiþeler, birçok hükümeti uluslararasý iþbirliði çabalarýný dikkate almaya itmiþtir. Bu konudaki ilk iddialý giriþim OECD’nin “Zararlý Vergi Uygulamalarý” projesidir. Projenin amacý, OECD üyesi ülkeler ile OECD dýþýndaki bazý vergi cennetlerini, diðer ülkelerin vergi tabanlarýný haksýz yere aþýndýrarak bu ülkelere zarar verdiði düþünülen politikalar izlemekten vazgeçirmekti. Bu giriþimin bir parçasý olarak OECD, diðer ülkelerdeki vergi makamlarýyla yeterli düzeyde bilgi alýþveriþinde bulunmayan ülkeleri belirleyen “Ýþbirliði Yapmayan Vergi Cennetleri Listesi”ni hazýrlamýþtýr.[28] Bununla birlikte, OECD'nin yaptýrým yetkisi olmadýðý için, üye ülkelerin vergi rejimlerindeki deðiþiklikler için vergi cennetlerini zorlamalarý gerekmektedir.[29]

3- VERGÝ CENNETÝ LÝSTELERÝ ve YAKIN TARÝHLÝ GELÝÞMELER

OECD, 2000 yýlýnda, 35 ülkeyi içeren ilk vergi cennetleri listesini oluþturmuþtur.[30] Bu ülke ve yetki alanlarý aþaðýda coðrafi bölgeler itibariyle tablo halinde verilmiþtir.

Kaynak: OECD (2000). Towards Global Tax Co-Operation.  

Bu ülkelerin neredeyse tamamý, daha sonraki süreçte vergi þeffaflýðýnýn ve daha etkili bilgi alýþveriþinin artýrýlmasýný vaat eden anlaþmalar imzalamýþlardýr[31]. Bununla birlikte, ilginç bir þekilde, OECD’nin bu listesinin Singapur, Hong Kong, Malta, Güney Kýbrýs, Ýrlanda, Lüksemburg ve Ýsviçre gibi bazý vergi cenneti özelliklerini (düþük veya sýfýr vergi oranlarý gibi) paylaþan ülkeleri kapsamýna almadýðý görülmektedir. Oysaki bu ülkeler, OECD listesi öncesinde vergi cennetleriyle ilgili yapýlan çalýþmalarda vergi cenneti olarak kabul edilen ülkeler olmuþlardýr[32]. Amerikan Devlet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government Accountability Office) de 2008 yýlý sonunda 50 ülke ve yetki alanýný içeren bir liste hazýrlamýþtýr.[33]

Aþaðýdaki tabloda çeþitli farklý çalýþmalarda OECD listesinde yer almadýðý halde vergi cenneti olarak listelenmiþ ülkelere yine coðrafi bölgeler itibariyle yer verilmiþtir.[34]

Kaynak: Jane G. Gravelle. Tax Havens: International Tax Avoidance and Evasion. 2015.

Birçok yorumcu tarafýndan gerçekte vergi cenneti olan veya vergi cennetlerinin özelliklerini taþýyan pek çok ülkenin bu listelerin hazýrlanmasýna göz ardý edildiði yönünde eleþtiriler yapýlmýþtýr. Eleþtiriye konu bu ülkeler Amerika Birleþik Devletleri, Ýngiltere, Hollanda, Danimarka, Macaristan, Ýzlanda, Ýsrail, Portekiz ve Kanada gibi büyük ülkelerdir.[35] Bu kapsamda Amerika Birleþik Devletleri'ndeki Delaware, Nevada ve Wyoming eyaletlerine de dikkat çekilmektedir.[36] Yukarýdaki tablolarda yer almayan, ancak iþtiraklerden elde edilen temettüler ile sermaye kazançlarýnýn düþük oranda vergilendirilmesine olanak saðlayan ve firmalarýn küresel vergi yükünün azaltmasýna olanak saðlayan çok çeþitli vergi anlaþmalarý aðýna sahip olan Hollanda da genellikle þirketler açýsýndan vergi cenneti olarak kabul edilen bir ülkedir. Hatta Hollanda’nýn, sahip olduðu vergi anlaþmalarý sayesinde normalde tevkifat yoluyla vergilendirilmesi gereken gelirlerin Hollanda üzerinden Bermuda ve Cayman Adalarý gibi ada ülkelerine vergisiz bir þekilde aktarýlmasýný mümkün kýlan ve “Hollanda Sandviçi” olarak da adlandýrýlan vergiden kaçýnma mekanizmalarý nedeniyle bu alanda kötü bir ünü bulunmaktadýr.[37] Bu eleþtirilerin Avrupa Birliði içerisinde de yapýlmasý nedeniyle Avrupa Komisyonu 2014 yýlýnýn Haziran ayýnda Ýrlanda, Lüksemburg ve Hollanda'daki bazý vergi düzenlemelerinin “yasaklanmýþ devlet yardýmý” niteliðinde olup olmadýðý hakkýnda araþtýrmaya baþlatmýþtýr[38].

Bu alandaki en önemli liste olan OECD listesi zamanla deðiþmiþtir. Ýlk kara listede yer alan birçok ülke, kendileri hakkýnda olumsuz intiba uyandýrdýðý gerekçesiyle listeyi protesto etmiþtir. Bu ülkelerin çoðu, sonraki süreçte vergiyle ilgili bilgilerin alýþveriþine olanak saðlayan anlaþmalar imzalamýþlardýr.[39] OECD'nin þu anda üç listesi bulunmaktadýr; þeffaflýk ve bilgi deðiþimine iliþkin üzerinde uzlaþmaya varýlmýþ standartlarý uygulayan ülkeleri içeren beyaz liste, bu standartlara an itibariyle sahip olmamakla birlikte bu standartlarý uygulamayý taahhüt eden ülkeleri içeren gri liste ve bu konuda taahhütte bulunmayan ülkeleri içeren kara liste. Mayýs 2009'da, kara listede yer alan son üç ülke olan Andorra, Lihtenþtayn ve Monako Prensliði de gri listeye taþýnmýþtýr. An itibariyle, OECD tarafýndan hiçbir ülke, iþbirliði yapmayan bir vergi cenneti olarak listelenmemektedir.[40] Gri listedeki ülkeler de vergi cenneti olarak deðil, “diðer finans merkezleri” olarak tanýmlanmaktadýr.[41]

OECD son zamanlarda dikkatini ve çabalarýný Matrah Aþýndýrma ve Kâr Aktarýmý (Base Erosion and Profit Shifting) projesine yoðunlaþtýrmýþtýr. Bu Projenin unsurlarý arasýnda, ülkeleri çeþitli kýstaslar üzerinde derecelendirmeye baþlayan Vergisel Amaçlý Bilgilerin Deðiþimi ve Þeffaflýðý Küresel Forumu (The Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes) bulunmaktadýr. Bu kýstaslar aþaðýdaki tablodaki gibidir.[42]

Bu kýstaslar doðrultusunda, ülkeler uyumlu, büyük ölçüde uyumlu, kýsmen uyumlu veya uyumsuz ülkeler olarak derecelendirilmektedir. Kasým 2019 itibariyle, 25 ülke ve yetki alaný uyumlu, 88 ülke ve yetki alaný büyük ölçüde uyumlu, Türkiye’nin de dâhil olduðu 8 ülke ve yetki alaný kýsmen uyumlu, 2 ülke ise uyumsuz olarak derecelendirilmiþtir[43].

Kaynak: OECD Web Sayfasý (Kasým 2019)

OECD listesinin evriminde olduðu gibi, bugün bu deðerlendirmelerin vergi cennetleri özelliklerinin sadece bir yönüne[44], yani adil vergi rekabeti ve gerçek ekonomik faaliyetten ziyade þeffaflýk ve bilgi alýþveriþine odaklandýðýný görmekteyiz.

OECD'ye ek olarak, Avrupa Konseyi de Aralýk 2017'de vergisel konularda iþbirliðine yanaþmayan yetki alanlarý listesini yayýnlamýþtýr. Konsey’in ilk listesinin yayýnlanmasýndan önce, Türkiye'nin AB vergi cennetleri listesinde yer alabileceðine iliþkin bazý haberler basýnda yayýlmýþtýr.[45] Listeye göre, Avrupa Birliði 17 yetki alanýný vergi cenneti olarak kabul etmekteydi. Bunlar, Amerikan Samoasý, Bahreyn, Barbados, Grenada, Guam, (Güney) Kore Cumhuriyeti, Makao, Marshall Adalarý, Moðolistan, Namibya, Palau, Panama, Saint Lucia, Samoa, Trinidad ve Tobago, Tunus, Birleþik Arap Emirlikleri’ydi.[46] Konsey söz konusu listeyi belirlerken vergisel konularda þeffaflýk, adil vergilendirme ve BEPS düzenlemelerinin uygulanmasý gibi kýstaslarý topluca göz önünde bulundurduðunu ifade etmiþtir.[47] AB kara liste uygulamasý ile vergi cenneti olan ülkelerin ve bölgelerin ilgili yasalarýný deðiþtirmesi ve daha þeffaf bir vergi politikasý izlemesini hedeflemektedir. Diðer taraftan, kara listede yer alan ülke veya bölgeler için þu an itibariyle herhangi bir yaptýrým öngörülmemiþtir. Ancak gelecekte kara listeye alýnan ülkelerle yapýlan iþlemlerin daha yakýndan incelenmesi ve bu ülkelerin uluslararasý finansal operasyonlar için AB kurumlarýný kullanamamalarý söz konusu olabilecektir. Daha aðýr yaptýrýmlara Lüksemburg ve Malta gibi üye ülkelerin karþý çýktýðý iddia edilmektedir.[48]

Bu kara listeye ek olarak, henüz AB standartlarýna uymayan ancak gerekli yasal düzenlemeleri yapacaklarýný garanti eden 47 ülke gri (izleme) listeye alýnmýþtýr. Bu gri listede Türkiye'nin yaný sýra Ýsviçre, Sýrbistan, Hong Kong ve Lihtenþtayn gibi ülkeler de bulunmaktaydý. AB, gri listede yer alan ülkelerin vergi mevzuatýndaki deðiþiklikleri takip etmektedir.

Bununla birlikte, söz konusu listeleri hazýrlarken AB üyesi olmayan ülkelere odaklanýlmasý eleþtirilere yol açmýþtýr.[49] Bazý parlamenter üyeler bu listeleri eleþtirmiþ ve listelerin güvenilir olabilmeleri için AB'deki vergi cennetlerine de odaklanmalarý gerektiðini ve listelerin AB üyesi olmayan üçüncü ülkelerle sýnýrlý olmamasý gerektiðini belirtmiþlerdir. Bu kapsamda Yeþiller Grubu sözcülerinden Sven Giegold, bizzat Hollanda, Malta, Ýrlanda, Lüksemburg, Birleþik Krallýk ve Güney Kýbrýs gibi üye ülkelerin AB’nin kýstaslarýna uyum göstermediðini, bunun AB’nin güvenilirliðini zedelediðini, hatta “listenin kendisinin þeffaf bir þekilde oluþturulmadýðýný, üye ülkelerin kendi baðlý ve denizaþýrý bölgeleri için lobi faaliyeti yürüttüklerini ve bunda da baþarýlý olduklarýný, bu þekilde sadece önemsiz vergi cennetleri listesinin kabul edildiðini” iddia etmiþtir.[50]

Avrupa Birliði’nin kara listesi son olarak 18 Þubat 2020 tarihi itibariyle güncellenmiþtir. An itibariyle söz konusu kara listede sadece 12 ülke bulunmaktadýr. Bunlar, Amerikan Samoasý, Amerikan Virjin Adalarý, Cayman Adalarý, Fiji, Guam, Palau, Panama, Samoa, Þeyseller, Trinidad ve Tobago, Umman ve Vanuatu[51] gibi kýsmen önemsiz küçük ülke ve yetki alanlarýdýr. Listenin bir sonraki güncellemesinin 2020 yýlýnýn Ekim ayý içerisinde yapýlacaðý duyurulmuþtur.

4- ULUSLARARASI LÝSTELERDE TÜRKÝYE’YE YÖNELÝK DEÐERLENDÝRMELER

Türkiye, vergi cennetlerinden olumsuz etkilenen ülkelerden biridir. Örneðin, 2007 yýlý itibariyle dünya küresel gayrisafi yurtiçi hasýlasýnýn %9.8’i deniz aþýrý finansal sistemlerde kayýtlýyken, Türkiye kaynaklý deniz aþýrý servet miktarýnýn gayri safi yurtiçi hasýlatýmýzýn yaklaþýk % 18’i tutarýnda olduðu tahmin edilmekteydi.[52]

Bununla birlikte, son yýllarda, uluslararasý kuruluþlarýn kýstaslarýndaki deðiþim, özellikle þeffaflýk kýstasýna daha fazla önem verilmesi nedeniyle, Türkiye aleyhine bazý eleþtiri ve deðerlendirmelerin yapýldýðýný gözlemlemekteyiz. Küresel Forum 2013 yýlýnda Türkiye'de þeffaflýk ve bilgi alýþveriþine yönelik yasal ve düzenleyici çerçeve ile bu çerçevenin pratik uygulamasýný özetleyen bir rapor yayýnlamýþtýr. Bu raporda, Türkiye'ye aþaðýdaki derecelendirme notlarý verilmiþtir:

Her bir baþlýða iliþkin derecelendirme bir bütün olarak dikkate alýndýðýnda, Türkiye için genel deðerlendirme notu “Kýsmen Uyumlu” olarak gözükmektedir[53]^,[54]. Türkiye'nin neden genel derecelendirme notu olarak “Kýsmen Uyumlu” kabul edildiðini anlamak için Türkiye'nin uyumsuz ve kýsmen uyumlu olduðu baþlýklara odaklanmak gerekmektedir.

Ýlk olarak, Rapor’da Türkiye’nin uyumsuz olarak derecelendirildiði tek baþlýk olan “A.1. Yasal ve gerçek sahiplik ve kimlik bilgileri”ne bakacak olursak, anonim þirketlerce düzenlenen ve elinde bulunduran kiþilere sahiplik hakký veren hamiline hisse senetlerinin eleþtiri konusu olduðu görülmektedir. Bilindiði üzere Türkiye’de sadece Borsa Ýstanbul’da iþlem gören halka açýk þirketler tarafýndan ihraç edilen hamiline yazýlý hisseler hakkýnda Merkezi Kayýt Kuruluþu'nda bilgi bulunmaktadýr. Ancak Rapora göre, halka açýk olmayan diðer anonim þirketler tarafýndan ihraç edilen hamiline yazýlý hisse senedi sahiplerinin belirlenmesine yönelik bilgilere iliþkin mekanizmalar yetersizdir.[55]

Türk Ticaret Kanunu, kara parayla mücadeleyle ilgili mevzuat ve vergi kanunlarý, hamiline yazýlý pay sahiplerini tanýmlamak için bazý mekanizmalar saðlamaktadýr. Ancak Rapor’a göre, bu kanunlar Merkezi Kayýt Kuruluþu tarafýndan tutulan sahiplik bilgileri dýþýnda, hamiline yazýlý hisse senetlerinin sahiplerine iliþkin kimlik bilgilerinin mevcudiyetini yeterince saðlayamamaktadýr.[56] Rapor’da, Türkiye'nin hamiline yazýlý hisse senedi sahiplerinin her durumda tanýmlanabilmesi için gerekli tedbirleri almasý önerilmektedir. Ancak, bugüne kadar bu konuda herhangi bir yasal veya idari düzenleme yapýlmadýðýný görmekteyiz. Dahasý, kamuoyunda da bu konunun yeterince konuþulup tartýþýldýðýný söylemek mümkün deðildir. Diðer taraftan, ayný dönemde birçok ülke ve yetki alanýnýn hamiline yazýlý hisse senetleriyle ilgili olarak kendi mevzuatlarýnda düzenlemeler yaptýðýný görmekteyiz. Örneðin, Türkiye’nin ilk gözden geçirmeyi tecrübe etmiþ olduðu 2013 yýlý sonu itibariyle 9 Forum üyesi ülke hamiline hisse uygulamasýna son vermiþ ve 6 üye ülkenin düzenlemeleri ise yeterli görülmüþken 2019 yýlý sonu itibariyle bu sayýlar sýrasýyla 34 ve 10 olmuþtur[57].

Türkiye’nin ayný gözden geçirme raporunda kýsmen uyumlu gözüktüðü iki baþlýk bulunmaktadýr; “B.1. Bilgiye eriþim gücü ”ve“ C.5. Zamanýnda deðiþim ve güncelleme ”.

Rapordaki “bilgiye eriþim gücü” baþlýðýndaki deðerlendirmelere göre, yabancý yetkili makamlarýn bilgi taleplerinin karþýlanmasýna yönelik olarak gerekli bilgilerin elde edilmesi amacýyla Türkiye'de çoðu durumda vergi denetimleri yapýlmaktadýr. Ancak, vergi denetimleri çok uzun sürmekte ve denetim tamamlanana kadar da bilgi verilmemektedir. Rapor vergi denetim elemanlarýnýn bilgi taleplerine öncelik vermediklerini ve bu sürecin de etkili bilgi alýþveriþini geciktirdiðini ifade etmektedir. Bu nedenle, Türkiye’nin bu kýstas kapsamýnda standartlara uyum göstermesi açýsýndan bilgi deðiþim taleplerine iliþkin bilgi edinme süreçlerinin tamamýný gözden geçirmesi tavsiye edilmektedir. Esasýnda Türkiye söz konusu Rapor’un yayýmlanmasýndan önce, 24/5/2013 tarihinde Vergi Usul Kanunu’nda uluslararasý anlaþmalar gereðince bilgi deðiþimine yönelik olarak 152/A maddesini yürürlüðe koymuþtur. Ayrýca “Bilgi Vermekten Ýmtina Edememek” kenar baþlýklý 151. maddenin 3. fýkrasý kapsamý da[58] geniþletilmiþtir. Türkiye mevzuatýnda yapmýþ olduðu bu deðiþiklere karþýn bu alanda kendisine kýsmen uyumlu notu verilmesine itiraz etmiþtir.

“C.5. Zamanýnda deðiþim ve güncelleme ” baþlýðý altýnda da ayný eleþtiri tekrarlanmaktadýr; Türkiye çoðu durumda, yabancý yetkili makamlar tarafýndan yapýlan bilgi deðiþim taleplerini karþýlamak amacýyla yaklaþýk bir yýl süren vergi denetimleri yapmakta ve bu nedenle bilgi taleplerine 90 gün içerisinde yanýt verememekte, ayrýca talepte bulunan taraflara durum güncellemeleri de sunamamaktadýr.[59] Bu nedenle, Küresel Forum, Türkiye'nin yetkili makamlarýnýn usule iliþkin gecikmeler olmaksýzýn gerekli bilgileri temin etmek ve bilgi deðiþim taleplerine zamanýnda cevap verebilmek (talebin alýnmasýndan itibaren 90 gün içinde) veya eðer bunu yapamadýysa bir durum güncellemesi sunabilmesi için gerekli iç iþleyiþi oluþturmasýný tavsiye etmiþtir. Nitekim bu kapsamda, bilgi deðiþimi talepleri ile ilgili vergi denetimleri Vergi Denetim Kurulu tarafýndan öncelikli denetim konusu olarak görülmeye baþlanmýþ ve bu denetimlerin en geç iki ay içinde tamamlanmasý gerektiði kuralý getirilmiþtir.

Diðer yandan, AB’nin iþbirliðiyle ilgili yetki alanlarý 2017 tarihli listelerine göre, Türkiye vergi uygulamalarýnda deðiþiklik yapmayý taahhüt eden 47 ülkenin bulunduðu gri listede yer almýþtýr. Kara listeye alýnmamak için Türkiye, Avrupa Birliði'ne baþlýca üç taahhütte bulunmuþtur. Ýlk taahhüt 2019'a kadar AB ülkeleriyle otomatik bilgi alýþveriþine baþlamaktýr. Ýkinci taahhüt, 2019'a kadar AB ülkeleri ile OECD’nin “Vergi Konularýnda Karþýlýklý Ýdari Yardýma Ýliþkin Çok Taraflý Sözleþme”sinin imzalanmasý ve iç hukukta onaylanmasýdýr. Son taahhüt ise AB'nin Türkiye'de uygulanmakta olduðunu düþündüðü zararlý vergi uygulamalarýnýn 2018 yýlýna kadar kaldýrýlmasýdýr. Bunlara ek olarak, Türkiye'nin, vergisel konularda þeffaflýk kýstasýna uyumlu olarak kabul edilebilmesi için Küresel Forum tarafýndan yapýlacak Otomatik Bilgi Alýþveriþi (AEOI) standardý ve Talep Üzerine Bilgi Alýþveriþi (EOIR) standardýna göre en azýndan “Büyük Ölçüde Uyumlu” derecelendirme notuna sahip olmasý gerekmektedir.[60]

18 Þubat 2020 tarihli Avrupa Konseyi kararýnda, Türkiye’nin tüm AB üyeleriyle otomatik bilgi deðiþimine olanak saðlayan düzenlemeleri yürürlüðe koymasý, bunun için Türkiye’ye 31 Aralýk 2020 tarihine kadar süre verilmesi, söz konusu tarihe kadar Türkiye’nin gerekli deðiþiklikleri yapmamasý halinde iþbirliði yapmayan ülkelere iliþkin kara listeye alýnmasý gerektiði ifade edilmiþtir[61]. Söz konusu karara bakýldýðýnda Avrupa Konseyi’nin vurgusunun Türkiye’nin, siyasi olarak tanýmadýðý Güney Kýbrýs Rum Kesimini de içerecek þekilde tüm AB üyeleriyle otomatik bilgi deðiþiminde bulunmasý gerektiði yönünde olduðu anlaþýlmaktadýr. Zira Türkiye 3 Kasým 2011 tarihinde Cannes’te imzalamýþ olduðu “Vergi Konularýnda Karþýlýklý Ýdari Yardýmlaþma Sözleþmesi”ni 7018 sayýlý Kanun’la çekince ve beyanlarýyla birlikte onaylayarak 3/5/2017 tarihinde yürürlüðe koymuþ, otomatik bilgi deðiþimine iliþkin idari ve teknik altyapýyý da 2019 sonuna kadar tamamlayarak 1 Ocak 2020 tarihi itibariyle finansal bilgilerin otomatik deðiþimine baþlamýþtýr. Ancak OECD sözleþmesine koymuþ olduðu çekince gereðince Türkiye Güney Kýbrýs Rum Kesimi ile otomatik veya talep üzerine herhangi bir þekilde bilgi deðiþiminde bulunmamaktadýr.

SONUÇ

Vergi cennetleri baþta ekonomik olmak üzere ülkelere vermiþ olduklarý çeþitli zararlar nedeniyle oldukça uzunca bir süredir uluslararasý kamuoyunun gündemindedir. Konunun vergisel boyutuyla ilgili uluslararasý çalýþmalara 1990’larýn sonunda baþlanmýþ olup günümüze kadar olan 20 yýlý aþkýn süreçte bu çalýþmalarýn somut verimli çýktýlar ürettiðini söylemek mümkün deðildir. Bunun en önemli nedeni, uluslararasý kuruluþlarýn, nüfuzlu ülkelerin lobi çalýþmalarýnýn da etkisiyle vergi cennetleri ile ilgili tespitlerinde düþük vergi oraný ve önemli derecede faaliyette bulunma gibi kýstaslarý dikkate almayý artýk býrakmýþ olmasýdýr. Günümüzde OECD ve Küresel Forum tarafýndan yürütülmekte olan çalýþmalarda þeffaflýk ve bilgi deðiþimi gibi konulara odaklanýlmaktadýr. Bunu tabiri caizse “kurallarý güçlüler tarafýndan belirlenen bir oyun” olarak adlandýrmak mümkün olup bu oyundan en çok faydalanacak olanlarýn da güçlü idari kapasite ve kabiliyetlere sahip olan geliþmiþ ülkeler olacaðý öngörülebilir. Söz konusu þeffaflýk ve bilgi deðiþimi kýstaslarýnýn vergi cennetleri ve açýk deniz finans merkezlerindeki geliþmekte olan ülkeler kaynaklý fon miktarlarýný dramatik bir þekilde etkilemesi beklenmemelidir. Çünkü bu bölgelerdeki þeffaflýk ve bilgi deðiþimine iliþkin mevzuatla ilgili düzenlemeler ne kadar geliþmiþ olursa olsun geliþmekte olan ülkelerin yakýn gelecekte bu bilgileri etkili, verimli ve caydýrýcý bir þekilde kullanabilecek idari kapasite ve kabiliyeti geliþtirmesi mümkün gözükmemektedir.

Diðer taraftan, vergi cennetleriyle ilgili kýstaslarýn deðiþimine paralel olarak kolaylýkla vergi cenneti olarak kabul edilebilecek bazý ülke ve yetki alanlarýnýn “aklanýrken”, Türkiye’nin uluslararasý kuruluþlar tarafýndan eleþtirilmeye baþlandýðýný hatta bazý durumlarda “kara listeye” alýnmakla tehdit edildiðini görmekteyiz. Politik saiklerden ziyade daha teknik düzeyde yürütüldüðünü düþündüðümüz Küresel Forum çalýþmalarýndaki deðerlendirmelere bakacak olursak en önemli ve ciddi eleþtirinin halka açýk olmayan anonim þirketlerin hamiline hisse senetlerini taþýyan kiþilerin kimliðinin tespit edilmesine iliþkin (A1.  Yasal ve gerçek sahiplik ve kimlik bilgisi) yeterli kural ve mekanizmalarýn bulunmamasý olduðunu görmekteyiz. Türkiye bu alanda ilk gözden geçirmenin yapýldýðý 2013 yýlýndan bu zamana herhangi bir mevzuat deðiþikliði/geliþtirmesi yapmamýþtýr. Bu durum bu yýl (2020) içerisinde yapýlacak ikinci gözden geçirme öncesinde Türkiye açýsýndan risk oluþturmaktadýr. 2013 tarihli Rapor’da Türkiye’nin “kýsmen uyumlu” olarak not aldýðý diðer baþlýklarda (B1. Bilgiye eriþim gücü ve C5. Zamanýnda deðiþim ve güncelleme baþlýklarý) ikinci gözden geçirmede daha yüksek not alacaðýný düþünmekle birlikte, Türkiye’nin genel notunu “Büyük Ölçüde Uyumlu” veya “Uyumlu” seviyesine yükseltebilmesi için A1 baþlýðýndaki notunu da yükseltmek zorunda olduðunu düþünüyoruz.

Bununla birlikte, þeffaflýk ve bilgi deðiþimi konularýnda muhatap olduðumuz bir diðer uluslararasý kurum olan Avrupa Birliði’nin kararlarýnýn sadece teknik ve yasal nedenlerden kaynaklanmadýðýný, bu kararlarýn arkasýnda Avrupa Birliði’nin siyasal kimliðinin ve duruþunun olduðunu söylemek yanlýþ olmayacaktýr. Teknik düzeyde bakýlacak olduðunda, Türkiye OECD’nin “Vergi Konularýnda Karþýlýklý Ýdari Yardýmlaþma Sözleþmesi”ni imzalayýp onaylayarak 1 Ocak 2020 tarihi itibariyle otomatik bilgi deðiþimine baþlamýþtýr. Avrupa Birliði tarafýndan beyaz listeye alýnmasý için teknik düzeyde Türkiye’nin yerine getirmesi gereken tek husus olarak Küresel Forum’un Talep Üzerine Bilgi Alýþveriþi (EOIR) Standartlarýna iliþkin olarak kendisini “Büyük Ölçüde Uyumlu” seviyesine yükseltmesi kalmýþtýr. Bununla birlikte, Avrupa Konseyi Türkiye’nin otomatik bilgi deðiþimini Güney Kýbrýs Rum Kesimi de dâhil olmak üzere bütün AB üyelerini kapsayacak þekilde uygulamasýný talep etmekte, bunun gerçekleþmemesi halinde Türkiye’nin iþbirliði yapmayan ülkelere iliþkin “kara listeye” alýnmasý gerektiðini ifade etmektedir. Türkiye’nin devlet politikasý gereðince bunu uygulamayacaðý aþikârdýr. Bu nedenle, Türkiye’nin bu yýl içerisindeki Küresel Forum’un ikinci gözden geçirmesine odaklanarak mümkün olduðunca yüksek bir derecelendirme notu almaya çalýþmasý gerektiðini düþünüyoruz. Zira politik sorunlar politik mekanizmalarla çözümlenebilecek olup Türkiye, Güney Kýbrýs Rum Kesimi’ni tanýmadýðý ve Avrupa Birliði’nin bu konuda geri adým atmadýðý sürece bu konuda Türkiye’nin yapabileceði herhangi bir þey bulunmamaktadýr.